Banco Mundial: Informe sobre el desarrollo mundial 2020: El comercio al servicio del desarrollo en la era de las cadenas de valor mundiales

Banco Mundial (2020), Informe sobre el desarrollo mundial 2020: El comercio al servicio del desarrollo en la era de las cadenas de valor mundiales, cuadernillo del “Panorama general”, Banco Mundial, Washington, DC.
Banco Mundial (2020), Informe sobre el desarrollo mundial 2020: El  comercio al servicio del desarrollo en la era de las cadenas de valor mundiales, cuadernillo del “Panorama general”, Banco Mundial, Washington, DC. Licencia: Creative Commons de Reconocimiento para Organizaciones Intergubernamentales CC BY 3.0 IGO.

Informe sobre el desarrollo mundial 2020: El comercio al servicio del desarrollo en la era de las cadenas de valor mundiales

¿Qué es una cadena de valor mundial?

Una cadena de valor mundial (CVM) divide el proceso de producción entre distintos países. Las empresas se especializan en una tarea específica y no elaboran todo el producto.

¿Cómo funcionan las CVM?

Las interacciones entre las empresas suelen generar relaciones duraderas.

Si bien la participación de los países en las CVM está impulsada por factores económicos, las políticas son importantes para mejorar la participación e incrementar los beneficios.

Panorama general

Las CVM pueden seguir impulsando el crecimiento, creando mejores empleos y reduciendo la pobreza, siempre que los países en desarrollo profundicen las reformas y los países industrializados adopten políticas abiertas y predecibles.

Después de 1990, el comercio internacional se expandió con rapidez, impulsado por el aumento de las CVM. Esta expansión permitió una convergencia sin precedentes: los países pobres crecieron más rápido y comenzaron a alcanzar a los países más ricos. La pobreza disminuyó abruptamente.

Estos logros se vieron impulsados por la fragmentación de la producción entre los países y el crecimiento de los vínculos entre las empresas. Estas se dedicaron a buscar la eficiencia en todas las áreas posibles, lo que dio lugar a un activo intercambio de partes y componentes a nivel mundial. La productividad y los ingresos aumentaron en los países que se convirtieron en parte integral de las CVM, como Bangladesh, China y Vietnam. Las mayores reducciones de la pobreza se produjeron precisamente en esos países.

Hoy en día, sin embargo, ya no puede darse por sentado que el comercio seguirá siendo una fuerza generadora de prosperidad. Desde la crisis financiera de 2008, el comercio mundial ha crecido lentamente y la expansión de las CVM se ha desacelerado. En la última década, no ha ocurrido nada similar a los eventos transformadores de los años noventa, a saber, la integración de China y Europa oriental en la economía mundial y la celebración de importantes acuerdos comerciales como la Ronda Uruguay y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN).

Al mismo tiempo, han surgido dos amenazas potencialmente graves para el exitoso modelo de crecimiento con mano de obra intensiva impulsado por el comercio. En primer lugar, el surgimiento de nuevas tecnologías que reducen la necesidad de mano de obra, como la automatización y la impresión 3D, podría acercar aún más la producción al consumidor, y reducir la demanda de trabajo en el país y en el exterior. En segundo lugar, los conflictos comerciales entre los países grandes podrían dar lugar a la retracción o a la segmentación de las CVM.

¿Qué significa todo esto para los países en desarrollo que buscan incorporarse a las CVM, adquirir nuevas tecnologías y crecer? ¿Aún es posible alcanzar el desarrollo a través de las CVM? Estas preguntas constituyen el eje del presente informe. En él se analiza la medida en que las CVM han contribuido al crecimiento, al empleo y a la reducción de la pobreza, pero también a la desigualdad y la degradación ambiental. Se describe la manera en que las políticas nacionales pueden reactivar el comercio y garantizar que las CVM sean una vía para lograr el desarrollo, antes que un obstáculo. Por último, se identifican las deficiencias del sistema de comercio internacional que han dado lugar a desacuerdos entre las naciones y se proporciona una hoja de ruta para resolverlos a través de una mayor cooperación internacional.

En el presente informe se concluye que las CVM pueden seguir impulsando el crecimiento, creando mejores empleos y reduciendo la pobreza, siempre que los países en desarrollo profundicen las reformas y los países industrializados adopten políticas abiertas y predecibles. En este contexto, el cambio tecnológico probablemente juegue a favor, y no en contra, del comercio y las CVM. Los beneficios de la participación en las CVM pueden ser sostenibles y tener un efecto generalizado si todos los países mejoran la protección social y ambiental.

Gráfico PG.1 El comercio de las CVM creció rápidamente en la década de 1990, pero se estancó tras la crisis financiera mundial de 2008.
Fuentes: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2020, utilizando la base de
datos Eora26 (https://worldmrio.com/), y Johnson y Noguera (2017).
Nota: Para más detalles, véase el gráfico 1.2.

La expansión de las CVM podría estancarse, a menos que se restablezca la previsibilidad en materia de políticas

Las CVM existen desde hace siglos. Pero crecieron a gran velocidad entre 1990 y 2007, en un contexto en el que los avances tecnológicos —en transporte, información y comunicaciones— y la reducción de las barreras comerciales impulsaron a los fabricantes a extender los procesos de fabricación más allá de las fronteras nacionales (gráfico PG.1). El crecimiento de las CVM se concentró en la maquinaria, la electrónica y el transporte, y en las regiones que se especializaban en esos sectores: América del Norte, Europa occidental y Asia oriental. La mayoría de los países de esas regiones participan en CVM complejas, produciendo manufacturas y servicios avanzados, y llevan a cabo actividades innovadoras (mapa PG.1). En cambio, muchos países de África, América Latina y Asia central aún elaboran productos básicos que son luego procesados en otros países.

Sin embargo, en los últimos años, el crecimiento del comercio y de las CVM se ha desacelerado (gráfico PG.1). Una de las razones es la baja del crecimiento económico general, especialmente de la inversión. Otra razón es la desaceleración de las reformas del comercio e incluso el retroceso observado en esa área. Asimismo, se ha intensificado la fragmentación de la producción en las regiones y sect—en transporte, información y comunicaciones— y la reducción de las barreras comerciales impulsaron a los fabricantes a extender los procesos de fabricación más allá de las fronteras nacionales (gráfico PG.1). El crecimiento de las CVM se concentró en la maquinaria, la electrónica y el transporte, y en las regiones que se especializaban en esos sectores: América del Norte, Europa occidental y Asia oriental. La mayoría de los países de esas regiones participan en CVM complejas, produciendo manufacturas y servicios avanzados, y llevan a cabo actividades innovadoras (mapa PG.1). En cambio, muchos países de África, América Latina y Asia central aún elaboran productos básicos que son luego procesados en otros países. Sin embargo, en los últimos años, el crecimiento del comercio y de las CVM se ha desacelerado (gráfico PG.1). Una de las razones es la baja del crecimiento económico general, especialmente de la inversión. Otra razón es la desaceleración de las reformas del comercio e incluso el retroceso observado en esa área. Asimismo, se ha intensificado la fragmentación de la producción en las regiones y sectores más dinámicos. China está aumentando la producción interna1. En Estados Unidos, debido al auge del sector del esquisto, entre 2010 y 2015 las importaciones de petróleo se redujeron un 25 % y disminuyeron ligeramente los incentivos para tercerizar la producción de manufacturas2. Los recientes aumentos en los niveles de protección también podrían afectar la evolución de las CVM. El proteccionismo podría inducir a las empresas a trasladar las operaciones a sus países de origen o a otros destinos. A menos que se restablezca la previsibilidad en materia de políticas, es probable que se suspendan todas las iniciativas de expansión de las CVM. Cuando el acceso futuro a losores más dinámicos. China está aumentando la producción interna1. En Estados Unidos, debido al auge del sector del esquisto, entre 2010 y 2015 las importaciones de petróleo se redujeron un 25 % y disminuyeron ligeramente los incentivos para tercerizar la producción de manufacturas2.

Los recientes aumentos en los niveles de protección también podrían afectar la evolución de las CVM. El proteccionismo podría inducir a las empresas a trasladar las operaciones a sus países de origen o a otros destinos. A menos que se restablezca la previsibilidad en materia de políticas, es probable que se suspendan todas las iniciativas de expansión de las CVM. Cuando el acceso futuro a los mercados es incierto, las empresas tienden a postergar sus planes de inversión hasta que la incertidumbre se disipe.

Mapa PG.1 Todos los países participan en las CVM, pero no de la misma forma.
Fuente: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2020, basándose en la taxonomía de las CVM correspondiente a 2015 (véase el recuadro 1.3 en el informe principal).
Nota: Los vínculos de un país con las CVM se basan 1) en su participación en dichas cadenas, 2) en su especialización sectorial en el comercio y 3) en su grado de innovación. En el gráfico
1.6 del informe principal se brindan mayores detalles.

Las CVM aumentan los ingresos, crean mejores empleos y reducen la pobreza

La hiperespecialización mejora la eficiencia, y las relaciones durables entre las empresas promueven la difusión de tecnología y el acceso a capital e insumos a lo largo de las cadenas. Por ejemplo, en Etiopía, las empresas que participan en las CVM son más del doble de productivas que otras empresas similares que participan en el comercio tradicional. Las empresas de otros países en desarrollo también registran importantes aumentos de productividad derivados de su participación en las CVM. Se estima que el aumento de un 1 % de dicha participación genera un crecimiento del ingreso per cápita de más de un 1 %, esto es, mucho más que el crecimiento del 0,2 % en los ingresos que se observa en el comercio tradicional. El mayor crecimiento normalmente se produce cuando los países dejan de exportar productos básicos y comienzan a exportar productos manufacturados básicos (por ejemplo, prendas de vestir) utilizando insumos importados (por ejemplo, textiles) (gráfico PG.2), como ha ocurrido en Bangladesh, Camboya y Vietnam.

Sin embargo, a la larga, estas tasas de crecimiento elevadas no pueden mantenerse, a menos que se avance progresivamente hacia formas de participación más sofisticadas. Pero las transiciones de un nivel limitado de manufacturas a modalidades más avanzadas de manufactura y servicios y, finalmente, a actividades innovadoras (la taxonomía de las CVM utilizadas en este informe se explican con mayor detalle en el recuadro 1.3 del informe principal) se vuelven cada vez más exigentes en términos de aptitudes, conectividad e instituciones regulatorias.

Las CVM también generan mejores puestos de trabajo, pero la relación con el empleo es compleja. Las empresas que integran las CVM tienden a ser más productivas y a requerir un uso más intensivo de capital que otras empresas (en especial, aquellas que no se dedican al comercio exterior), por lo que su producción es menos intensiva en mano de obra. Sin embargo, el aumento de la productividad lleva a que se expanda la producción de las empresas y aumente, por lo tanto, el empleo dentro de ellas3. Como resultado, las CVM están asociadas a la transformación estructural de los países en desarrollo, ya que contribuyen a que las personas dejen de realizar actividades menos productivas y se dediquen a actividades de manufactura y de servicios más productivas. Las empresas de las CVM son poco comunes en otro sentido: en una gran variedad de países, tienden a emplear a más mujeres que las empresas que no participan en las CVM4. En consecuencia, contribuyen a los beneficios más amplios en términos de desarrollo que se generan cuando aumenta la tasa de empleo femenino.

Dado que las CVM impulsan el crecimiento del ingreso y del empleo, la participación en ellas se asocia a la reducción de la pobreza5. En general, el comercio reduce la pobreza principalmente a través del crecimiento. Puesto que los beneficios de las CVM relacionados con el crecimiento económico tienden a ser mayores que los del comercio tradicional en los productos finales, la reducción de la pobreza derivada de las CVM también es mayor que la asociada al comercio tradicional. En México y Vietnam, por ejemplo, en las regiones que participan con mayor intensidad en las CVM se observó un crecimiento más rápido de los ingresos y una mayor reducción de la pobreza.

Gráfico PG.2 El PIB per cápita crece más cuando los países
ingresan en el segmento de las manufacturas limitadas
dentro de las CVM.

Fuentes: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2020, utilizando datos de Eora26 (https://worldmrio.com/) y base de datos de los Indicadores del Desarrollo Mundial del Banco Mundial (https://datacatalog.worldbank.org/dataset/ world-development-indicators).
Nota: En el estudio de eventos, se cuantifica el cambio acumulado en el PIB per cápita real durante los 20 años posteriores a la transición a una etapa de mayor participación en las CVM. Para obtener más detalles sobre la metodología, véase el recuadro 3.3 en el informe principal. PIB = producto interno bruto.

Los beneficios de las CVM no se distribuyen de manera equitativa y las CVM pueden perjudicar el medio ambiente medio ambiente

Los beneficios de la participación en las CVM no se distribuyen de manera equitativa entre los distintos países ni dentro de ellos. Grandes empresas que tercerizan la fabricación de determinadas partes y determinadas tareas en países en desarrollo han aumentado sus márgenes comerciales y sus ganancias, lo que sugiere que una creciente proporción de las reducciones de costos derivadas de la participación en las CVM no se están trasladando a los clientes6. Al mismo tiempo, los márgenes comerciales de los productores de los países en desarrollo están disminuyendo. Dicho contraste resulta evidente, por ejemplo, en el caso de las empresas de indumentaria de Estados Unidos e India.

Dentro de los países, la exposición al comercio con países de ingreso más bajo y los cambios tecnológicos contribuyen a que el valor agregado se desplace del trabajo al capital. También puede aumentar la desigualdad en el mercado laboral, con beneficios cada vez mayores para los trabajadores calificados y salarios estancados para los no calificados7. Asimismo, las mujeres enfrentan desafíos: si bien las CVM ofrecen empleo a más mujeres, estas experimentan importantes limitaciones y suelen concentrarse en los segmentos de menor valor agregado. De este modo, resulta difícil encontrar mujeres propietarias y en cargos directivos8.

Las CVM también pueden generar efectos nocivos para el medio ambiente. Los principales costos ambientales de las CVM se relacionan con el creciente comercio de bienes intermedios, que implica mayores distancias en comparación con el comercio tradicional. Dicha práctica genera mayores emisiones de dióxido de carbono (CO2) provenientes del transporte (con respecto al comercio tradicional) y exceso de residuos (sobre todo de productos electrónicos y plásticos) provenientes del envasado de productos. El crecimiento generado por las CVM también puede ejercer presión sobre los recursos naturales, en especial si va acompañado de subsidios a la producción o a la energía, que alientan el exceso de producción. Con todo, la preocupación de que las empresas en ocasiones eligen llevar a cabo las etapas más contaminantes de la producción en países donde las normas ambientales son más laxas no se corresponde con los datos de la realidad.

En general, las nuevas tecnologías promueven el comercio y las CVM

El surgimiento de nuevos productos, nuevas tecnologías de producción (como la automatización y la impresión 3D) y nuevas tecnologías de distribución (como las plataformas digitales) está generando, al mismo tiempo, oportunidades y riesgos. Sin embargo, hasta el momento las evidencias sugieren que, en general, dichas tecnologías están fortaleciendo el comercio y las CVM.

La innovación está dando lugar a la comercialización de nuevos bienes y servicios, lo que contribuye a que el comercio crezca a mayor velocidad. En 2017, el 65 % del comercio se llevó a cabo en categorías que no existían en 1992.

Sorprendentemente, las nuevas tecnologías de producción en muchas ocasiones también contribuyen a fortalecer el comercio. La automatización alienta a los países a aplicar métodos con mano de obra menos intensiva y reduce la demanda de productos con mano de obra intensiva de los países en desarrollo. Sin embargo, las evidencias de relocalización son limitadas9, y las relativas a la automatización10 y la impresión 3D11 sugieren que dichas tecnologías han contribuido al aumento de la productividad y de la escala de producción. En ese sentido, han incrementado la demanda de importaciones de insumos de los países en desarrollo (gráfico PG.3).

Del mismo modo, gracias a las empresas basadas en plataformas digitales, se está reduciendo el costo del comercio, y a las empresas pequeñas les resulta más fácil abandonar sus mercados locales y vender tanto bienes como servicios al mundo. Pero hay señales de que el creciente poder de mercado de las empresas digitales está afectando la distribución de los beneficios del comercio12.

Gráfico PG.3 En los países industrializados, la automatización ha incrementado las importaciones provenientes de países en desarrollo.
Fuente: Artuc, Bastos y Rijkers (2018). Nota: El gráfico muestra el aumento que, como consecuencia de la automatización, registraron entre 1995 y 2015 las importaciones de materiales de países en desarrollo realizadas por países industrializados (por sector). El cambio en las importaciones de partes se mide en puntos logarítmicos; un aumento de 0,10 puntos logarítmicos equivale aproximadamente a un aumento del 10 % en las importaciones.

Las políticas nacionales pueden incrementar la participación en las CVM

En principio, la fragmentación de productos complejos como automóviles y computadoras permite a los países especializarse en partes y tareas más sencillas, de modo que a aquellos que se encuentran en las etapas iniciales de desarrollo les resulte más fácil participar en el comercio. Pero la capacidad de un país para participar en las CVM no está de ningún modo garantizada.

La participación en las CVM está determinada por la dotación de factores de producción, la geografía, el tamaño del mercado y las instituciones. Sin embargo, estos indicadores no deciden por sí solos la suerte de un país; las políticas también desempeñan un papel importante. Mediante la adopción de políticas orientadas a atraer la inversión extranjera directa (IED), es posible remediar la falta de capital, tecnología y capacidad de gestión13. Liberalizando el comercio en el país mientras se negocia la liberalización del comercio en el extranjero, se pueden superar las restricciones que impone un mercado interno reducido, lo que permitiría liberar a las empresas y establecimientos agrícolas de los límites de la demanda interna y los insumos locales. Mejorando la infraestructura de transporte y de las comunicaciones, e incorporando la competencia en esos servicios, se puede abordar la desventaja que conllevan las grandes distancias geográficas14. Por último, participando en acuerdos de integración profundos se pueden promover reformas institucionales y de políticas, sobre todo cuando se dispone de asistencia técnica y financiera complementaria15.

Gráfico PG.4 Transición a un nivel de participación más complejo en las CVM: Algunos ejemplos de políticas nacionales.
Fuente: Equipo a cargo del Informe sobre el desarrollo mundial 2020.
Nota: TIC = tecnología de la información y las comunicaciones.

A partir del análisis de los factores que llevan a participar de distintas formas en las CVM, en este informe se identifican las políticas que promueven la integración en CVM más avanzadas (gráfico PG.4). Cabe destacar que las políticas nacionales pueden y deben adaptarse a las circunstancias específicas de los países y a las formas específicas de participación en las CVM.

Atraer la IED es importante en todas las etapas de la participación. Se requiere apertura, protección de los inversionistas, estabilidad, un clima propicio para los negocios y, en algunos casos, la promoción de las inversiones. Algunos países, como los de Asia sudoriental que se han beneficiado de las inversiones extranjeras en bienes, aún restringen la inversión extranjera en servicios. Otros procuran atraer la inversión mediante exenciones impositivas y subsidios, pero se arriesgan a despertar recelo entre sus socios comerciales, y los beneficios netos pueden no ser positivos. Sin embargo, países como Costa Rica, Malasia y Marruecos han logrado atraer inversiones transformadoras de grandes empresas multinacionales utilizando estrategias de promoción exitosas.

Los tipos de cambio sobrevaluados y las reglamentaciones laborales restrictivas aumentan el costo laboral e impiden que los países con mano de obra abundante aprovechen sus dotaciones. Por ejemplo, en Bangladesh, los costos laborales de las manufacturas se corresponden con el ingreso per cápita nacional, pero en muchos países africanos equivalen a más del doble de dicho ingreso.

La conexión con los mercados a través de la liberalización del comercio ayuda a los países a ampliar sus mercados y acceder a los insumos necesarios para la producción. Por ejemplo, los grandes recortes arancelarios unilaterales que aplicó Perú la década de 2000 se asocian con un crecimiento más rápido de la productividad y la expansión y diversificación de las exportaciones dentro de las CVM16. Los acuerdos comerciales amplían el acceso de los mercados y han contribuido de manera decisiva a que una amplia gama de países (como Bangladesh, Honduras, Lesotho, Madagascar, Mauricio y la República Dominicana) ingresaran en las CVM. Dado que las economías de bienes y servicios están cada vez más vinculadas, las estrategias destinadas a promover las actividades de las CVM deberían contemplar la reforma de las políticas de servicios (en las áreas de telecomunicaciones, finanzas, transporte y diversos rubros comerciales).

Para muchos de los bienes que se comercializan en las CVM, un día de retraso equivale a imponer un arancel superior al 1 %. Optimizando los procedimientos aduaneros y fronterizos, promoviendo la competencia en los servicios de transporte y de logística, y mejorando la estructura y gestión de los puertos, se podrían reducir los costos comerciales relacionados con el tiempo y la incertidumbre, lo que mitigaría las desventajas asociadas a las grandes distancias.

Dado que las CVM promueven la creación flexible de redes de empresas, también debe prestarse atención al cumplimiento de los contratos para garantizar que los acuerdos legales dentro de la red sean estables y previsibles. La protección de los derechos de propiedad intelectual reviste especial importancia para las cadenas de valor más innovadoras. Fortaleciendo la capacidad de certificación y de realización de pruebas a nivel nacional para garantizar el cumplimiento de las normas internacionales, se puede facilitar la participación en las CVM.

En el actual contexto de las CVM, muchos de los enfoques tradicionales en materia de política industrial (como los incentivos tributarios, los subsidios y los requisitos de contenido nacional) tienden a generar distorsiones en las modalidades de producción. Otras políticas proactivas cson más prometedoras, sobre todo cuando están orientadas a corregir las deficiencias del mercado:

  • Con el objeto de fortalecer la capacidad interna para respaldar mejoras en las cadenas de valor, los países deben invertir en capital humano17. Por ejemplo, el Centro de Desarrollo de Habilidades de Penang, en Malasia, es un centro de capacitación dirigido por las propias industrias que ha desempeñado un papel importante ayudando al país a incorporarse en las CVM de electrónicos y de ingeniería.
  • La adopción de políticas específicas para eliminar las restricciones al comercio de las CVM puede ser eficaz. Por ejemplo, en Bangladesh se reconoce que el uso de depósitos aduaneros, combinado con las cartas de crédito “subsidiarias” (que garantizan el acceso a capital de trabajo), actúa como un elemento catalizador de la integración del país en la CVM de indumentaria.
  • Los países pueden conectar a pymes locales con empresas líderes de las CVM respaldando la capacitación y el fortalecimiento de la capacidad, y proporcionando a las empresas líderes información sobre oportunidades de suministro. Entre los ejemplos de programas exitosos dirigidos a generar vínculos entre los proveedores se encuentran Chile y Guinea en minería, Kenya y Mozambique en agricultura, y la República Checa en los sectores de electrónicos y automotores.
  • En el caso de los países que participan en las cadenas de valor agrícolas, las políticas para ayudar a integrar a los pequeños agricultores revisten particular importancia. En África, la agricultura genera el 55 % de los puestos de trabajo y más del 70 % de los ingresos de los pobres. Para garantizar que los pequeños agricultores se beneficien, es necesario brindar apoyo adicional a través, por ejemplo, de servicios de extensión agrícola, acceso a instrumentos de gestión de riesgos (como seguros) y coordinación para aprovechar las economías de escala a través de organizaciones de productores.

Mejorar el clima de negocios e inversiones para las CVM a escala nacional puede resultar costoso y llevar tiempo, e impulsar a muchos países a establecer zonas económicas especiales (ZEE) para crear espacios reducidos de excelencia. Pero los resultados obtenidos hasta el momento sugieren que las ZEE se implementan con éxito en relativamente pocos casos, y solo cuando están destinadas a abordar deficiencias específicas del mercado y de las políticas. Para generar las condiciones propicias, incluso en una zona geográfica restringida, es necesario contar con una planificación e implementación cuidadosas a fin de garantizar que los recursos necesarios —como mano de obra, tierra, agua, electricidad y telecomunicaciones— puedan obtenerse con rapidez, que se minimicen las barreras regulatorias y que el grado de conectividad sea óptimo. Los pocos programas de zonas especiales que se han ejecutado con éxito en países como China, Emiratos Árabes Unidos y Panamá, y más recientemente en Etiopía, así como los numerosos ejemplos de ZEE que no han logrado atraer inversionistas ni crecer, ofrecen valiosas enseñanzas sobre cómo utilizar dichas zonas en pos del desarrollo.

Otras políticas pueden ayudar a garantizar que los beneficios de las CVM sean generalizados y sostenibles

Además de las políticas dirigidas a facilitar la participación en las CVM, es necesario adoptar políticas complementarias para distribuir los beneficios y atenuar los costos. Entre ellas se encuentran políticas centradas en el mercado laboral para ayudar a los trabajadores que puedan verse perjudicados por el cambio estructural, mecanismos para garantizar el cumplimiento de las reglamentaciones laborales y medidas de protección ambiental.

Con la expansión de las CVM, algunos trabajadores saldrán ganando, mientras que otros, en determinados lugares, sectores y ocupaciones, podrían salir perdiendo. La asistencia para el ajuste, que reviste especial importancia en los países de ingreso mediano y alto, ayudará a los trabajadores a adaptarse a los cambiantes patrones de producción y distribución asociados a las CVM. Las políticas de ajuste pueden incluir medidas para facilitar la movilidad laboral y dotar a los trabajadores de las aptitudes que necesitan para conseguir nuevos empleos18. Dado que el desempleo resultante de los cambios estructurales tiende a ser más persistente, el otorgamiento de un seguro salarial puede ayudar a que los trabajadores sigan trabajando en empleos de menor remuneración sin experimentar pérdidas de ingreso, de manera de generar mejores resultados a largo plazo. Por ejemplo, el exitoso modelo de “flexiguridad” de Dinamarca permite a los empleadores contratar y despedir empleados con pocas restricciones, pero garantiza a estos últimos generosos seguros de desempleo y la posibilidad de acceder a programas dinámicos de inserción laboral.

Cuando las reglamentaciones laborales están bien diseñadas y se aplican como es debido, pueden ayudar a garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores. Las empresas privadas pueden contribuir, sobre todo cuando sus consumidores son sensibles a las condiciones laborales en las que se llevan a cabo sus operaciones a nivel mundial. Las políticas nacionales respaldadas por la cooperación internacional también desempeñan un papel importante a la hora de establecer normas laborales adecuadas y darles seguimiento. En Vietnam, las condiciones de trabajo mejoraron cuando las empresas participaron en el programa de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Corporación Financiera Internacional (IFC) denominado “Para un Trabajo Mejor”, y el Gobierno adoptó medidas complementarias para difundir los nombres de las empresas que no cumplen con normas laborales clave19.

Fijando el precio de la degradación ambiental, se puede evitar que las CVM contribuyan a la mala asignación de recursos20. Los precios de los bienes deben reflejar tanto los costos económicos como los socioambientales. La determinación adecuada del precio del daño ambiental también alentaría la innovación en la búsqueda de productos y procesos de producción inocuos para el medio ambiente. Si se redujeran las distorsiones, como las generadas por los subsidios a la energía y la producción, y comenzaran a aplicarse impuestos al carbono, se mejoraría la asignación de recursos y se reducirían las emisiones de CO2 19. Además, las reglamentaciones ambientales, sobre todo para industrias y contaminantes específicos, podrían frenar el daño causado por la producción y el transporte relacionados con las CVM.

La cooperación internacional contribuye a los efectos beneficiosos de la participación en las CVM

El sistema de comercio internacional es especialmente valioso en un mundo de CVM. Las CVM traspasan las fronteras, por lo que la acción o inacción de un país en materia de políticas puede afectar a los productores y consumidores de otros países. La cooperación internacional puede ayudar a abordar los efectos secundarios de las políticas nacionales y lograr mejores resultados en términos de desarrollo. Dado que los costos de la protección se multiplican cuando los bienes y servicios atraviesan fronteras de manera reiterada, los beneficios que genera la reducción coordinada de las barreras al comercio son incluso mayores para las CVM que para el comercio tradicional. En vista del vínculo inextricable que existe entre la inversión extranjera y las CVM, crear un clima abierto y seguro para las inversiones es vital para la participación en las CVM, en especial cuando se trata de países que cuentan con escaso capital.

Los países en desarrollo se han beneficiado enormemente con el sistema de comercio basado en normas, sobre todo con sus garantías contra la discriminación comercial, los incentivos en favor de las reformas, el acceso a los mercados de todo el mundo y las vías de reclamo en caso de controversias, incluso contra actores clave del comercio. Hoy en día, sin embargo, el sistema de comercio internacional se encuentra sometido a una gran presión. Luego de tres décadas en que los países en desarrollo recuperaron terreno al registrar un crecimiento considerable impulsado por el comercio, se han producido cambios en el poder económico de los países y ha aumentado la desigualdad de ingresos dentro de ellos. La creciente simetría que se observa en el tamaño de economía de los países pone claramente de manifiesto la persistente asimetría que existe en sus niveles de protección. Por otra parte, el sistema de comercio, que en el pasado supo adaptarse a los cambios, se ha mostrado deficiente en los últimos años, sobre todo tras el fracaso de las negociaciones de Doha. Las iniciativas regionales como la Unión Europea y el TLCAN también se han visto afectadas por desacuerdos suscitados entre los países miembros.

El conflicto comercial entre Estados Unidos y China está generando incertidumbre en materia de protección y de políticas, y ha comenzado a alterar las CVM. Si dicho conflicto empeorase y provocase una crisis de confianza entre los inversionistas, los efectos en el crecimiento y la pobreza mundiales podrían ser considerables, dado que más de 30 millones de personas podrían verse empujadas a la pobreza (medida como niveles de ingreso inferiores a USD 5,50 al día), y el ingreso mundial podría caer hasta USD 1,4 billones. Con todo, incluso en la situación actual, es probable que las prácticas comerciales que provocaron el conflicto hayan generado efectos nocivos.

Para mantener una apertura comercial que resulte beneficiosa, es imprescindible trabajar en dos frentes. La prioridad principal es profundizar la cooperación comercial tradicional para abordar barreras que siguen obstaculizando el comercio de bienes y servicios, así como otras medidas que distorsionan el comercio, como los subsidios y las actividades de las empresas estatales. Paralelamente, debe ampliarse la cooperación más allá de la política comercial para que incluya los impuestos, la regulación y la infraestructura.

Profundizar la cooperación tradicional

De cara al futuro, la prioridad principal debe ser profundizar las normas y los compromisos comerciales tradicionales. Hasta el momento, la cooperación internacional ha generado una apertura dispar en el área de bienes y servicios. La liberalización aún está pendiente en los sectores de agricultura y de servicios, y algunos bienes industriales siguen estando sujetos a restricciones en determinados mercados y a medidas no arancelarias. Debido a las preferencias comerciales, se han reducido determinados aranceles que afectan principamente a los países más pobres, pero no los aranceles que estos países aplican a las importaciones. En algunos casos, el tratamiento especial y diferencial para los países en desarrollo ha desacelerado el proceso de reforma, lo que ha inhibido, en última instancia, la participación en las CVM y la integración en la economía mundial.

Asimismo, la escalada de los aranceles en algunos de los mercados más importantes del mundo —que sirven para proteger la producción con mayor valor agregado— está inhibiendo las actividades de procesamiento en la agroindustria y otras áreas que requieren mano de obra intensiva, como la indumentaria y los artículos de cuero en los países en desarrollo. Los acuerdos preferenciales contienen normas restrictivas de origen que limitan las opciones de suministro. Los subsidios y las empresas estatales están distorsionando la competencia, y las normas existentes no garantizan la neutralidad competitiva. Respecto de los servicios, las negociaciones internacionales han generado escasa liberalización más allá de la establecida unilateralmente. En dichas negociaciones no se han tenido en cuenta importantes servicios relacionados con las CVM, como el transporte aéreo y marítimo (el que más necesita la liberalización coordinada), debido al poder de los intereses creados.

Las negociaciones comerciales tradicionales podrían generar resultados más significativos si los principales comerciantes de los países en desarrollo interactuaran como socios en condiciones de igualdad e incluso como líderes, en lugar de buscar un tratamiento especial y diferencial, si los grandes países industrializados siguieran depositando su confianza en las negociaciones basadas en normas, en lugar de recurrir a la protección unilateral, y si todos los países definieran juntos una agenda de negociaciones que reflejase tanto las prioridades de desarrollo como las comerciales.

Ampliar la cooperación en materia de impuestos, competencia y flujos de datos

Aplicar impuestos al capital, el gran vencedor de la globalización, resulta cada vez más difícil en un mundo de CVM que se caracteriza por sus empresas internacionales y su producción fragmentada, y por el crecimiento de los activos intangibles, como la propiedad intelectual. La cooperación debería garantizar el acceso justo a los ingresos tributarios, que los países ricos necesitan para ayudar a los trabajadores industriales desplazados y que los países pobres necesitan para construir infraestructura. En última instancia, la adopción de un enfoque conjunto para aplicar en mayor medida impuestos basados en el destino del bien o servicio podría eliminar los incentivos de las empresas para trasladar beneficios y los incentivos de los países para competir en materia de impuestos, pero deberían tenerse en cuenta las consecuencias para los ingresos tributarios en los países en desarrollo pequeños. Al mismo tiempo, con la adopción de otras medidas destinadas a combatir la erosión de la base imponible y el traslado de beneficios, se podrían mitigar dificultades relacionadas con la movilización de los recursos internos.

Entre los consumidores, existe una creciente preocupación acerca de los flujos de datos y la expansión internacional de las empresas digitales, dos aspectos que tienen una gran incidencia en las CVM. Los riesgos van desde los abusos a la privacidad en los servicios basados en datos hasta las prácticas anticompetitivas en los servicios basados en plataformas. Los Gobiernos están recurriendo a las leyes de localización de datos para limitar la movilidad transfronteriza y restringir las normas sobre gestión de datos en el mercado interno. La legislación sobre competencia sigue teniendo un enfoque explícitamente nacionalista, y se ha limitado la cooperación en los acuerdos comerciales bilaterales o regionales. La solución podría ser un nuevo tipo de negociación: compromisos regulatorios por parte de las empresas exportadoras para proteger los intereses de los consumidores en el exterior a cambio de compromisos en materia de acceso al mercado por parte de los países importadores, como es el caso en algunos acuerdos recientes sobre flujos de datos.

Pero los países en desarrollo no deben ser excluidos de tales acuerdos, dado que ello podría menoscabar su participación productiva en las CVM. El apoyo internacional puede ayudarlos a asumir compromisos regulatorios en áreas de interés para la exportación (como los servicios basados en datos) y obtener compromisos de sus socios comerciales cuando estos abren sus mercados (por ejemplo, para exigir el cumplimiento de las políticas relativas a la competencia).

Por último, las fallas de coordinación en las inversiones en infraestructura afectan las inversiones, la expansión y las mejoras de las CVM, sobre todo en los países más pobres. Desde una perspectiva mundial, algunos países no invierten lo suficiente en infraestructura relacionada con el comercio porque no tienen en cuenta los beneficios adicionales que podrían obtener sus socios comerciales. Los países que comparten frontera pueden obtener mayores beneficios cuando actúan simultáneamente para agilizar el comercio. Por ejemplo, Guatemala y Honduras redujeron de 10 horas a 15 minutos las demoras en las fronteras cuando ingresaron a una unión aduanera y acordaron utilizar la misma documentación electrónica. El Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la Organización Mundial del Comercio alienta a los países a coordinar las mejoras en la facilitación del comercio y brinda a los países de ingreso bajo asistencia financiera para llevar a cabo las inversiones necesarias. Un enfoque similar podría ayudar a aprovechar las sinergias para realizar otras inversiones en transporte, energía e infraestructura de las comunicaciones.

Notas

  1. Constantinescu, Mattoo y Ruta (2018).
  2. Constantinescu, Mattoo y Ruta (2018).
  3. En Vietnam, las empresas que son tanto importadoras como exportadoras emplean a más trabajadores que las que solo exportan y las que no se dedican al comercio exterior; en el análisis, se tienen en cuenta los efectos fijos en los distintos sectores y provincias, así como la propiedad de la empresa (estatal o extranjera). En México, las empresas que se relacionan con compradores, así como las que exportan e importan, también proporcionan más empleo que las que solo importan o solo exportan. Esta conclusión es válida incluso cuando se tiene en cuenta el carácter regional, sectorial y extranjero de la propiedad de las empresas. Por lo tanto, en un país determinado, las empresas que son tanto importadoras como exportadoras emplean a más trabajadores que las que solo exportan y que las que no se dedican al comercio exterior.
  4. Rocha y Winkler (2019).
  5. La elasticidad del crecimiento respecto de la pobreza depende de varios factores, incluidos su incidencia (cambios en los niveles de desigualdad); la distribución inicial de la tierra, la riqueza y los ingresos; los niveles de educación entre los pobres; otras formas de inversión pública del pasado, y las instituciones locales, como los sindicatos (Ferreira, Leite y Ravallion [2010], y Ravallion y Datt [2002]). Véanse también Dollar y Kraay (2002), y Ferreira y Ravallion (2008).
  6. Los márgenes de utilidades pueden aumentar debido a que los precios son más elevados o a que los costos son menores, o a la combinación de ambos factores cuando los mercados no son perfectamente competitivos, lo que significa que las empresas pueden influir en los precios. El efecto en los márgenes comerciales depende de si la reducción de costos o los beneficios derivados de la participación en las CVM se trasladan completamente al consumidor a través de la reducción de los precios.
  7. Feenstra y Hanson (1996, 1997), y Verhoogen (2008).
  8. Rocha y Winkler (2019).
  9. En Oldenski (2015), se brindan evidencias de que la relocalización no es una práctica generalizada en Estados Unidos.
  10. Artuc, Bastos y Rijkers (2018).
  11. Freund, Mulabdic y Ruta (2018).
  12. Véanse Chen y Wu (2018), Garicano y Kaplan (2001), y Höppner y Westerhoff (2018).
  13. La asociación positiva entre IED y capital, tecnología y capacidad de gestión está motivada únicamente por la participación del sector de manufacturas en las CVM. No existe ninguna asociación entre los flujos de IED y la integración de los sectores agrícola, de productos básicos y de servicios de los países en las CVM. Esta conclusión permite suponer que la IED orientada a la búsqueda de eficiencia o de mercado desempeña un papel importante que consiste en localizar destinos con costos competitivos a nivel internacional y posibles plataformas de exportación. En Buelens y Tirpák (2017), se brindan más evidencias de que los volúmenes de IED bilateral se vinculan positivamente con la participación regresiva bilateral en las CVM y con el comercio bruto bilateral.
  14. Foro de Cooperación Económica de Asia y el Pacífico (APEC) y Banco Mundial (2018).
  15. Según Johnson y Noguera (2017), la Unión Europea y otros acuerdos comerciales preferenciales, en especial los de gran alcance, desempeñan un papel importante en la reducción del coeficiente de valor agregado bilateral de las exportaciones brutas, lo que refleja el crecimiento de la fragmentación de la producción mundial.
  16. Pierola, Fernandes y Farole (2018).
  17. Las evidencias de la base de datos Eora (https://worldmrio.com/) muestran que existe una relación en forma de U entre el PIB per cápita y la participación progresiva en las CVM en los países.
  18. Bown y Freund (2019).
  19. Hollweg (2019).
  20. Gollier y Tirole (2015), y Nordhaus (2015).
  21. Cramton y otros (2017), Farid y otros (2016), y Weitzman (2017).

Bibliografía

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Seguimos las normas recomendadas por Green Press Initiative para el uso del papel. La mayoría de nuestros libros están impresos en papel certificado por el Consejo de Administración Forestal (FSC), y casi todos contienen entre un 50 % y un 100 % de papel reciclado. Las fibras recicladas del papel de nuestros libros no están blanqueadas, o bien se ha utilizado un blanqueo totalmente libre de cloro (TCF) o procesado sin cloro (PCF) o mejorado sin cloro elemental (EECF).

Para obtener más información sobre la filosofía ambiental del Banco, visite http://www.worldbank.org/corporateresponsibility.

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