La Descentralización venezolana es un mito

Con la descentralización, la vida del país comenzó a cambiar; las regiones encontraron nuevos horizontes; la participación ciudadana encontró nuevos caminos; la concertación entre el sector público y el sector privado se fortaleció; y, en general, emergió a lo largo y ancho del país un nuevo liderazgo en el sector público y en el privado, que produjo cambios sustanciales en un Estado fundamentado en un presidencialismo sin límites, en un estatismo exagerado, en un partidismo agudo y en un centralismo asfixiante. Jorge Sanchez Melean. 2003

Después de una década, en diciembre de 1998, ya en Venezuela se observaban los signos evidentes del inicio de un proceso de redistribución territorial del poder, base fundamental para poner al día a las instituciones mediante un proceso constituyente. Convencidos estamos de que sólo haciendo realidad el desideratum constitucional de que Venezuela es un Estado federal descentralizado, podremos fortalecer la maltrecha democracia venezolana, acercando el poder a los ciudadanos, fortaleciendo la participación, y desmontando el exagerado aparato administrativo de un Estado central que pretende monopolizar desde la capital de la República, todas las decisiones que atañen a la vida venezolana, en los más recónditos rincones de nuestra geografía.

Sólo acercando el poder al ciudadano, tendremos una mayor y mejor democracia, y una justicia social que atienda a los problemas colectivos, respetando por encima de cualquier otra consideración, al pluralismo ideológico y político, que es condición esencial del estado de derecho y de justicia al que todos aspiramos.

Venezuela inicia el nuevo siglo con una renovada tensión entre federalismo y centralismo, (1999–2000), pero ahora, con una base poblacional que pareciera estar dispuesta a defender los espacios que ha logrado con la descentralización.

En el fondo, la disyuntiva es democracia o autoritarismo, (concentración del poder), como concepción del Estado. Durante la campaña electoral de 1998 ello se puso de manifiesto. Antes de la Constituyente, (1999), la descentralización fue vista como forma de «corruptelas y desorden». El MVR dijo que era un «proceso desordenado de bochinche y despilfarro».

En la Constituyente se plantearon, entre otras cosas, reducción del número de Estados y eliminación de municipios ineficientes. En la Constituyente finalmente, se impuso una aceptación intermedia de la descentralización: Estado central con mixturas de federalismo, con autonomía reducida para los Estados y con mayor poder al municipio. (Estado Federal descentralizado en un marco centralista. Pero, el Presidente ha llegado afirmar en «Alo Presidente», (noviembre 2002), que Venezuela es una República unitaria).

Después del proceso de legitimación de Gobernadores y Alcaldes, (2000–2003), la política de descentralización se ha apartado cada vez más del texto constitucional. La tensión federalismo y centralismo, tiene ahora otros ingredientes políticos adicionales, que impiden el cumplimiento del artículo 136 de la Constitución: colaboración entre ramas del Poder Público. Constitución, sino por el contrario, en la práctica se ha centralizado el poder, en abierta contradicción al espíritu de la Constitución. La Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público ha pasado a ser letra muerta.

En conclusión, la legislación aprobada, después de entrar en vigencia la Constitución de 1999, ha sido totalmente divorciada de la concepción del Estado federal descentralizado establecida en el artículo 4 de la Constitución, y mucho más propia de un Estado unitario centralizado.

Nuestro primer entrevistado fue el Dr. Román Duque Corredor, quien es uno de los mejores especialistas en la materia y refiriéndose a los aspectos conceptuales y filosóficos de la expresión “descentralización”, la definió de la siguiente manera: “En Venezuela, después de la Constitución de 1999, la descentralización es de la esencia de la forma federal que para el Estado escogió el poder constituyente, conforme se desprende del artículo 4° de dicho Texto Fundamental.

Quiere decir, por tanto, que para que tenga vigencia el federalismo en Venezuela, aparte del reconocimiento de entidades territoriales autónomas diferentes a la República, para el ejercicio del poder público, se requiere no solamente que a esas entidades, como lo son los Estados y los Municipios, se le reconozcan competencias originarias exclusivas y excluyentes, sino que igualmente se reconozca a sus pobladores el derecho a elegir sus autoridades y que se contemple la transferencia, a favor de tales entidades, de competencias y recursos que tradicionalmente han sido atribuidos exclusivamente a los poderes centrales”.

A partir de 1999, con la Constituyente ocurrieron cambios significativos en el proceso de descentralización venezolana; sobre este novedad el Dr. Corredor manifestó la siguiente: La concepción teórica de la descentralización fue fortalecida, recogiendo las experiencias desde 1989, acerca de la descentralización de algunos servicios públicos, y mediante el reforzamiento de dicho proceso. En efecto, como ya expresé, se califica al Estado federal como descentralizado, lo que implica que no puede existir federalismo sin descentralización. Ello para evitar la concentración del poder, mediante la centralización. Aparte, de ello, se reconocieron como propias de los Estados, competencias que antes eran del Poder Nacional, como por ejemplo, la administración de los terrenos baldíos, de los minerales metálicos no preciosos, y de los recursos provenientes de transferencias, subvenciones o asignaciones especiales por parte del Poder Nacional, y se les reconoció participación en tributos nacionales y la administración de puertos, aeropuertos y de autopistas; y a los Municipios, los servicios domiciliarios y se les asignó el impuesto predial. Igualmente, se consagró el principio descentralizador para profundizar la democracia, para acercar el poder público a la población. Finalmente, se contempló como órgano intergubernamental al Consejo Federal de Gobierno, para integra los tres niveles territoriales de distribución del Poder público nacional, estadal y municipal, para que se encargue de la coordinación de políticas y las acciones necesarias para llevar a cabo, el proceso de descentralización y la transferencia de competencias del Poder nacional a los Estados y Municipios. A esos fines se adscribió a este Consejo el Fondo de Compensación territorial, para el financiamiento de las inversiones públicas de promoción del desarrollo equilibrado de las regiones, al cual corresponde aprobar los recursos que deben destinarse la política de descentralización. Por otra parte, la Constitución de 1999 mantuvo la descentralización política consagrando, a nivel constitucional, la elección popular de los Gobernadores y Alcaldes, que se había contemplado con anterioridad. Puede decirse que el constituyente en la Constitución de 1999, reforzó la descentralización política, amplío y fortaleció la descentralización administrativa y financiera, previendo el aumento de los recursos de las entidades federales y municipales, con el traspaso de servicios y de recursos financieros del Poder Nacional; así como el reconocimiento de competencias exclusivas de dichas entidades descentralizadas que antes eran exclusivas o eran ejercidas por el Poder Nacional. Asimismo, la Constitución de 1999 contempló una institucionalidad para la descentralización, a través, del Consejo Federal de Gobierno, como una forma de gobierno compartido de los tres niveles territoriales del poder público; del Fondo de Compensación Territorial, como mecanismo de financiamiento del proceso de descentralización.

En vista de los sucesos acaecidos recientemente y de las pretensiones del régimen en referencia al proceso de descentralización: ¿Cuál es el estado actual de esta política?

Considero que el proceso de descentralizador ha sido debilitado –agrega el Dr. Duque-, porque, en primer lugar, se ha paralizado la transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios; y en segundo lugar, en otros casos, se han revertido al Poder Nacional algunos servicios públicos anteriormente transferidos, como los de administración de puertos, aeropuertos y autopistas, y se ha centralizado aún más el servicio educativo; y, no se ha configurado ni funciona el Consejo Federal de Gobierno y tampoco el Fondo de Compensación Territorial. Además, e igualmente, se ha impedido la participación de los Estados y Municipios en los ingresos provenientes de hidrocarburos, al no reconocérseles las asignaciones especiales, y al eliminarse del situado constitucional partidas importantes, como los provenientes de la ganancias petroleras extraordinarias , al no ingresar éstas al Presupuesto nacional sino a presupuestos paralelos, lo que disminuye la cuota de participación de los Estados y Municipios en esos ingresos extraordinarios, derivados del alza de los precios del barril de petróleo. Todo lo anterior ha aumentado la centralización, en materias propias de las competencias estatales y municipales, y la hacer cada vez más dependientes del presupuesto nacional, los ingresos de las entidades territoriales federales y municipales. Además, el servicio de policía, que forma parte de la autonomía de los Estados y de los Municipios, va a depender ahora de órganos centrales, existiendo el riesgo que decisiones tan importantes, como la designación de los jefes policiales, queden a cargo de autoridades nacionales, o sujetas a su aprobación. Por otra parte, no se han promulgado las leyes de base o leyes marco del ejercicio de competencias concurrentes y de armonización de las competencias tributarias nacional, estadal o municipal, Pienso que no existe, por parte, del Poder Nacional, una voluntad política favorable al proceso de descentralización.

De acuerdo a su experiencia y conocimiento sobre este tema: ¿cuáles serían las acciones inmediatas que deben ser implementadas para que Venezuela sea un estado federal descentralizado?

– El Dr. Duque Corredor, no dudó en contestarla de la siguiente manera: La respuesta es simple: cumplir con los mandatos de la Constitución en materia del proceso de descentralizador por parte del Poder Nacional, que fue uno de los cometidos del proceso constituyente para llevar a la práctica una democracia participativa.

Con la finalidad de justipreciar la importancia perentoria de este tema en la Venezuela actual, procedimos a entrevistar a profesionales versados sobre la materia.

Con la finalidad de ahondar más en dicho tema, buscamos la opinión de la Dra. Carlota Salazar Calderón, –colaboradora de nuestra revista– y especialista en la materia.

Abordamos a nuestra entrevistada con esta primera pregunta de rigor:

¿En qué consiste la descentralización?

-La Doctora Salazar, respondió de la siguiente manera: “Es un procedimiento legal, a través del cual el poder central, entiéndase nacional, descongestiona las competencias que le son propias o la ejecución de los entes públicos centrales, hacia las Estados, Municipios o comunidades organizadas”.

-“Se trata de diluir, en manos de diferentes entes, las competencias o la ejecución de servicios públicos, manteniendo el transferente, la tutela sobre la actividad transferida”.

-“Desconcentrar competencias –agrega la Dra. Salazar– que permitan a la administración pública otorgar a otros entes la facultad de administrar o de ejecutar servicios públicos”.

En términos prácticos, tomemos una competencia del poder nacional cualquiera: “…creación, organización, recaudación, administración y control de los impuestos sobre la renta…”. Esta competencia, que es propia del Ejecutivo nacional, puede ser transferida a los Estados, para lo cual es necesario legislar su aplicación por parte de los Estado; actualmente se discute la Ley de Hacienda Pública Estadal, que trata de eso.

-“Para irnos al ámbito local, un museo que construya el Municipio, puede su administración ser transferida a la comunidad organizada”.

-“La descentralización administrativa le da más dinamismo a la función pública e involucra, a diferentes actores en la ejecución de servicios públicos, con lo cual se fortalece la democracia”.

¿Qué pasó con la descentralización durante el proceso constituyente? ¿cuál es el estado actual de esta política?

“En Venezuela –hace una breve pausa nuestra entrevistada, bajo el amparo de la Constitución del 61, se inició un proceso de descentralización de competencia a los Estados, ello en el marco de la elección de los Gobernadores, tomando como base el artículo 137, que decía: “El Congreso, por el voto de las dos terceras partes de los miembros de cada cámara podrá atribuir a los Estados y los Municipios determinadas materias de la competencia nacional, a fin de promover a descentralización administrativa”. Así, se transfirió la competencia en materia de salud, puertos y aeropuertos… los cuales comenzaron a funcionar bajo la tutela Estadal, con todos sus defectos; se hizo la transferencia y se generó la necesidad de que es posible que los Estados contaran con autonomía suficiente, para ejecutar una competencia que hasta ese momento de la historia, era intocable por el Poder nacional. Por ello nace, en el año 1.989, para entrar en vigencia en el 90, la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, que entra a desarrollar los principios constitucionales en materia de descentralización, que no eran muchos, sólo el Art. 137 ya indicado. En base a estos logros, la Constitución Bolivariana profundiza el proceso de descentralización y, cuando define al Gobierno, lo hace como: “…democrático, participativo, electivo, descentralizado, alternativo…” (Art. 6).

-“El nuevo marco constitucional define la descentralización como: “…política nacional, debe profundizar la democracia, acercando el poder a la población y creando las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estadales”. Se diseña todo un sistema de planificación y participación, que permite incorporar al ciudadano en el diseño de políticas públicas y lo convierte en ejecutor de competencias propias de los poderes públicos. (Art. 157: “La Asamblea Nacional, por mayoría de sus integrantes, podrá atribuir a los Municipios o a los Estados determinadas materias de la competencia nacional…”; Art. 165: “…Los Estados descentralizarán y transferirán a los Municipios los servicios y competencias que gestionen…” y Art. 184: “La ley creará mecanismos abiertos y flexibles para que los Estados y Municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos vecinales organizados los servicios que éstos gestionen…”.

De acuerdo con las medidas macro y micro que ha adoptado el Gobierno central, pareciera ser que, lejos de estimular la descentralización, cada día más quiere centralizar el poder.

Para evitar esta tendencia, ¿cuáles serían sus recomendaciones para evitar la concentración de poder?

-“Urgentemente hay que parar el proyecto de Ley de Descentralización que se está discutiendo en la Asamblea Nacional, que -de aprobarse- habría que demandar su inconstitucionalidad. En razón a que su artículo 2, quedará así: “a fin de tutelar el interés general de la sociedad y salvaguardar el patrimonio de la República, el Poder público nacional, por órgano del Ejecutivo, podrá revertir conforme al ordenamiento jurídico, las transferencias de competencias concedidas a los Estados, para la conservación y aprovechamiento de los bienes o servicios, considerados de interés público general. El Ejecutivo Nacional, por órgano del Presidente de la República, en Consejo de Ministros, podrá decretar la intervención de bienes y prestaciones de servicios públicos transferidos para su conservación, administración y aprovechamiento, a fin de asegurar a los usuarios un servicio de calidad en condiciones en condiciones idóneas y de respeto a los derechos constitucionales, fundamentales para la satisfacción de las necesidades públicas…”. Como se ve es un instrumento netamente centralista.

Haciendo un breve paréntesis, continúa la Dra. Salazar: “Tendríamos además que organizar a nuestras comunidades, para que sean capaces de ejecutar competencias de los Estados y de los Municipios y exigir su transferencia. Este instrumento depende de una comunidad organizada. Y voluntad política para que los Alcaldes y Gobernadores procedan a promover la descentralización administrativa”.

Tendente a reforzar las ideas y conceptos sobre este tema, entrevistamos al Dr. Argenis Flores, profesor de Derecho Constitucional en varias universidades del País. A nuestra primera pregunta sobre el proceso de descentralización, afirmó lo siguiente: “La descentralización es una técnica organizativa para transferir competencias y recursos del Poder Nacional hacia los Estados y Municipios, dentro de nuestro marco Constitucional, con el propósito de fortalecer los liderazgos regionales y, sobre todo, hacer mejor y más vivible la democracia”.

Actualmente se discute a nivel de la Asamblea Nacional, un proyecto de ley para centralizar el poder. ¿Cuál es su opinión sobre el particular? “Si tuviésemos separaciones de funciones, como lo escribió Hobbes y, posteriormente, los enciclopedistas franceses, -entre los que se pueden mencionar figura Montesquieu-, la Asamblea Nacional se hubiese dedicado a crear leyes para hacer efectiva y real esta conquista de la democracia venezolana, no de ahora, sino desde la constitución del 61”.

¿La eliminación del proceso de descentralización excluye los liderazgos regionales?

-El Dr. Flores, haciendo un breve paréntesis, comenta lo siguiente: “No sólo excluye la promoción de liderazgos sanos en las regiones, sino algo más grave, asfixia a Estados y Municipios y, por consiguiente, el Estado se convierte en centralista, autoritario y por añadidura militarista”.

Basado en estas realidades expuestas por Ud. y de acuerdo con su experiencia: ¿Cuál debería ser el papel en materia legislativa de la AN?

-Nuestro entrevistado responde: “De nada, habrá que seguir luchando, desde la base hacia arriba, para derrotar democráticamente, a los que no tienen cultura democrática. Eso no impide erosionar políticamente la base de gobiernos populistas y compradores de conciencias, que con el culto al personalismo y doctrinas desfasadas y superadas en la historia, como forma de defender la Constitución y la Democracia”.

Yván Serra: “El Proceso de Descentralización ha sido Saboteado por el Gobierno”

En medio del caos imperante que vive el país, un asunto de gran relevancia que ha estado adormecido es el del proceso de Descentralización, por lo cual nuestro entrevistado da sus opiniones en base a su trabajo y conocimientos en la materia.

Yván Serra, quien es politólogo y ha compartido labores gubernamentales a nivel regional, además de hoy día ser el director ejecutivo de Metropiniòn, (empresa dedicada a la elaboración de estudios de mercado y opinión pública), nos da sus impresiones referentes al tema de la Descentralización en el país.

Nuestro entrevistado considera que: “El proceso de Descentralización en Venezuela, no es que esté estancado, es que ha sido deliberadamente detenido por el Gobierno, ya que lo considera una amenaza para su proyecto político que es de corte centralista, donde les molesta que otras instancias de poder, tengan algún dominio o manejen ciertos elementos ya que, al parecer, consideran que les resta una cuota de fuerza o poder, la Administración Chávez, bloquea todos los posibles intentos de descentralización”.

Serra nos aclara que: “la Descentralización no es otra cosa que, otorgarle competencias a los Alcaldes o Gobernadores para que, dentro de sus regiones, asuman ciertas responsabilidades en función de lo que ellos consideran va en mejoría de sus ciudadanos”

El investigador manifiesta qué: “Este proceso se inició en Venezuela en 1990, cuando se aprobó la Ley Orgánica de Descentralización y Transferencia de Competencias, donde se crea la figura del Alcalde y se permite la posibilidad de que los Gobernadores sean electos y no puestos a dedo por el Presidente, permitiendo así que estos cargos tuviese responsabilidad con el pueblo y no con el Primer Mandatario Nacional”.

“Esta Ley nace, luego de observarse que el modelo centralista tenia algunas fallas y que lo más viable para los ciudadanos, era que sus líderes regionales y municipales, tuviesen potestad para resolver sus problemáticas sin tener que esperar que les bajaran órdenes de Caracas”.

En medio de la aplicación del proceso de descentralización, también hubo ciertos descontroles y referente a ello, nuestro consultado nos dijo que: “Es cierto que en los inicios el Proceso de Descentralización tuvo excesos. Es el caso de los Gobernadores que querían hacer relaciones exteriores, o en los procesos de elecciones, querían prestar ayuda a sus compañeros de partido, mediante los cuerpos de seguridad regionales más allá de su jurisdicción; pero, a partir de la aprobación de esa Ley, fue que los ciudadanos comenzaron a ver con aceptación las labores de los Gobernadores y Alcaldes”.

En cuanto a cómo debe ser la labor del Ejecutivo Nacional, de los Gobernadores y Alcaldes en el proceso descentralizador, el politólogo nos aclaró que: “Lo que debe haber es coordinación, porque la Ley de Descentralización, le da potestad a los Gobernadores y los ubica como agentes del Ejecutivo Nacional; pero, con la premisa de que éstos se deben a sus ciudadanos, así que lo que debía haber por parte del Gobierno Central, era coordinación y no intromisión; pero, lo que si se debió establecer era, cuáles eran las competencias nacionales, regionales y las concurrentes y eso no pasó”.

Serra expresó que: “El proceso de Descentralización lo paró Caldera, pero este Gobierno actual está empeñado en revertir todo el proceso descentralizador, ya que se habla actualmente de centralizar la salud y, por ejemplo, el alcalde Barreto, dio la autonomía de las policías que estaban bajo su mando al Ministerio de Interior y Justicia, creando dudas: todo esto, en cuanto a la autonomía de las Alcaldías y Gobernaciones”.

El especialista opina que: “Tenemos que ir a favor de las tendencias mundiales y estas son descentralizadoras. Lo que pasa es que aquí tenemos un proceso socialista que parte de la creencia, de que una sola persona se cree poseedora de la verdad. Y, definitivamente, unos Gobernadores electos serian un estorbo para implantar su proyecto”.

Antes de despedirse, el licenciado Serra manifestó que: “La recomendación es apoyar este proceso, dándole un gran respaldo a estas elecciones que se avecinan para Gobernadores y Alcaldes, ya que la gente tiene la capacidad de elegir, demostrando que tienen poder para escoger sus autoridades y no la de arriba, sino las autoridades intermedias. Creo debe haber organismos de intermediación, ya que esto permite que haya una mayor estabilidad y mayor atención a las actividades ciudadanas y menos desequilibrio hacia un sólo poder”.

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